检察公益诉讼法已列入《十四届全国人大常委会立法规划》一类项目，检察公益诉讼专门立法工作驶入快车道。在推进检察公益诉讼立法中，检察公益诉讼调查权制度亟待研究。
我国现行的人民检察院组织法与民事诉讼法对公益诉讼调查核实作出赋权性的制度安排，为了便于调查核实制度在实践中运行，2021年最高人民检察院出台《人民检察院公益诉讼办案规则》，进一步明确了调查核实的具体程序，但规定得较为原则，有待细化，尤其是根据目前检察公益诉讼的办案情况，检察机关开展调查存在公益受损事实缺乏科学实证支撑、有限的调查手段权威性约束性不足、证据固定和关联性认定难度较大等问题，导致检察公益诉讼监督呈现表面化、浅层化样态，监督效能难以充分彰显。
从法律规范层面分析当前检察公益诉讼开展调查的限制因素，主要有以下几方面：
一是针对检察公益诉讼调查，现有的相关制度未予以明确且直接的规定，理论界存在“法律监督机关”“原告”或双重属性等多种观点，导致检察机关开展调查时，存在法律监督主体或当事人的身份争议。
二是根据《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，检察机关应“依法、客观、全面”调查收集证据，包括违法行为人或行政机关的基本情况、侵害公益的行为及其过程、损害社会公共利益的事实、违法行为与损害事实之间的因果关系。基于办案水平和诉讼质量的保证，检察机关承担着现行法规定之外的超高证明要求，调查难度增大。
三是检察公益诉讼调查缺乏保障机制，检察机关在应对拒绝配合、跨部门协作、公众参与等方面存在诸多困境。检察公益诉讼调查过程中无强制实施调查的权限，法律亦未明确规定相应的保障举措或责任追究机制；在涉及多个行政部门职能交叉的跨领域、跨部门案件中，难以共享监测数据、监管信息，无法有效整合资源；在发动公众参与时，缺乏激励和保障公众配合调查机制。
在大陆法系国家，主观诉讼与客观诉讼的区分基于诉讼目的而确定，旨在保护公民法律权利和利益的是主观诉讼，旨在维护社会公共利益和客观法秩序的是客观诉讼。围绕主观诉讼与客观诉讼的区别，与行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼相比，笔者认为，检察公益诉讼的证明制度具有以下特征：
一是承担的举证责任更重。行政诉讼的证明对象主要是被诉具体行政行为的合法性，行政公益诉讼中“行政机关不依法履职”不限于“具体行政行为”，还包括“不作为”和部分抽象行政行为。在行政公益诉讼中，检察机关的待证事实主要集中于行政机关“不作为”的情形。“不作为”作为诉讼法理上的消极事实，自罗马法就有“为主张之人有证明义务，为否定之人无之”的原则，“可证其有，不可证其无”，基于证无的难度，一般将举证义务分配至主张积极事实之人。但检察公益诉讼案件中，检察机关作为介入的监督方，将监督正当性的证明义务分配给被监督方显然不合理，在监督地位和取证能力上也无需如行政诉讼原告一样进行倾斜保护，故“不作为”的举证责任由检察机关承担更合理恰当。消极事实的证明一般利用间接事实及运用经验法则进行事实推定，运用该规则，检察机关要对履行职责的方式、手段、时限、履行义务后的最终结果提出证据以推定行政机关不作为的事实。由于行政公益诉讼不同于行政诉讼，行政机关的职责尚未被事实确认，还需进一步论证其履职行为对公益保护的应然程度，以应对被告提供的已充分履职不导致公益受损的证据，证明行政机关不履职的违法性。
二是在证明标准上更复杂。当前的司法证明体系中，存在两种主要的证明标准，排除合理怀疑标准与高度盖然性标准，分别在刑事诉讼与民事诉讼领域体现。从客观诉讼与主观诉讼的区别特征来看，公益诉讼的证明核心是公益损害，惩罚手段与民事诉讼、行政诉讼一致。在公益诉讼案件中，无论是环境资源案件对生态损害的认定，还是食品药品安全案件对人体伤害程度的认定，对损害事实和结果的认定更具专业性，证明受损公益需要靠科学技术的分析才能得到客观、真实的结果。在一些尚未发生实害结果的预防性公益诉讼中，囿于技术的有限性，证明公益受损的重大风险更是依赖科学的推论。故排除合理怀疑标准中“宁愿错放不要错判”的价值取向与公益诉讼不相适宜，同时限于科学局限导致的人的认识能力有限，公益诉讼证明标准宜以高度盖然性为限。
行政公益诉讼分为审前程序和提起诉讼程序，当行政机关在审前阶段不依法履职导致公益损害处于持续状态的，检察机关才会提起诉讼。审前程序作为诉讼程序的一部分，发挥着“尊重行政优先原则，节约司法资源提升效率”的独特价值，体现了检察公益诉讼“公益损害实质性审查”特点。虽然二者在程序目的上具有一致性，但在程序构造及程序内容上存在区别，二者在证明标准上也存在区别。提起诉讼程序中存在法院、检察机关、行政机关三方，检察机关提供证据的目的是使居中裁判的法院产生事实确信，通过诉的确认实现公益保护目的，理应在整个程序中承担最高的证明标准。审前程序主要涉及检察机关与行政机关的双方关系，检察机关提供证据的目的是提请行政机关重新审视行政行为并对其作出调整与纠正，发出的检察建议“采取高度概括化的描述”，故审前程序的证明标准应当低于提起诉讼程序。这意味着，允许检察机关在审前阶段的证明中出现错误认定的情形。但实践中，各地检察机关在办案中出于各方面考量，从线索发现阶段就在回避这种可能性，多数案件都在全面完成调查后再行立案进而发出检察建议，与线索评估—决定立案—调查—检察建议的程序构建不符，弱化了调查的程序价值。
调查是否充分事关“精准性”，是检察公益诉讼高质效办案的基础；调查是否规范体现“规范性”，是检察公益诉讼高质效办案的保障。检察公益诉讼制度作为公益保护的中国方案，在监督违法行政、保护公共利益和统一的法秩序方面有着不可取代的优势，给检察公益诉讼配置专门的调查规则确有必要。
1.调查程序的规范性方面。取证程序的不同必然导致所获证据存在差异，程序的规范性直接影响证据资格，在由公权力主导的调查中，证据采集受到严格规范以保证证据的合法性。《人民检察院公益诉讼办案规则》共规定12种调查方式，对取证主体、程序步骤、文书制作等分别作了规定，但还有待进一步细化。更细致的规定不仅让被调查对象的权利保障更加完善，而且增加了公权力行为的严肃性，应特别重视询问过程中各类笔录、记录对证据合法性的证明作用，特别是被询问人、专业人员等相对方的签名、盖章对证据客观性的证明。
2.技术证据的取证方面。检察公益诉讼证明的核心在于对环境生态、财政税收、机械工程、计算机软件等多个专业领域公益损害的证明，这部分证据的收集主要依靠自动检测仪等办案设备和无人机航拍、卫星遥感等专业技术手段。调查这类证据需要对实物进行取样分析。在取样时如何处理他人占有或所有的财物因取样被部分暂时或永久剥夺，当勘验、检测结果确定如何固定证据等问题，都有待进一步解决。可以参考行政执法中行政机关食品检疫的规定，如“需要对生猪肉进行取样检疫的，应当按照原价支付货款”，规定检察机关对取样检测的私人物品，能够返还的，调查结束后应当及时返还，不能返还或返还已没有意义的，应当按照市场价格支付对价。
同时，对于这类实物类证据的采集过程决定了证据的合法性。技术证据的采集需要依据严格的科学标准。样品采集量不够、采集样品的代表性不够、样品采集的容器或取证规范性问题、工具不符合要求、样品采集后没有采取必要的保存措施等，都可能对分析数据造成很大影响。因此，检察公益诉讼调查规则应明确技术证据的采集程序和适用标准，增加“技术证据的采集参照国家标准进行”条款，同时明确委托的鉴定机构必须具备鉴定业务范围和鉴定资质，对采样送检的时间以及鉴定机构鉴定的时间进行专门规定，不仅为检察人员开展调查提供原则性标准，也明确鉴定机构在开展公益诉讼鉴定遵循的程序性规则。
3.专家意见的程序规则方面。2015年1月最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、同年6月最高法《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定，“专门知识的人”就鉴定意见、污染物及环境损害情况、生态修复等提出专业意见，并经过当事人质证可以作为认定案件事实的根据。这说明专家意见在实践中早有运用，也确有明确的法律渊源。虽然专家意见不同于司法鉴定需严格依照规范程序、方法、技术进行专业检测、鉴别，但专家意见的真实性和客观性需要专门的程序规则予以保障。建议完善适用专业意见的程序和机制，并配套建立门类齐全的专家资质库，提高专家意见的规范性，充分发挥专家意见在破解公益诉讼鉴定难、评估难中的积极作用。
强化调查保障体系目的是增强调查能力，为办理深层次公益损害案件提供抓手。根据调查对象的不同，可以将保障措施分为两类：一是对行政机关开展调查的保障措施；二是对非行政机关开展调查的保障措施，包括公民和社会组织。检察公益诉讼的调查权因其程序特性不宜采取直接强制的手段，但监督权源赋予了检察机关加强间接强制的正当性。
一是对行政机关。构建对行政机关进行调查的保障措施，首先，明确行政机关履行检察公益诉讼调查的配合义务范围，对“询问行政机关工作人员”“查询、调取、复制行政执法记录、台账”等作出具体规定并明确期限。其次，确认权利告知与行使，检察机关对行政机关开展调查时应充分履行告知义务，在调查开始前及时告知证据调查的范围、方式，确保行政机关工作人员准确了解调查内容。再次，建立线索移送制度。《人民检察院公益诉讼办案规则》第45条规定“行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以向同级纪检监察机关通报”。对拒绝或妨碍检察机关调查收集证据的行政机关工作人员，检察机关可以将相关情况及证据材料移送纪检监察机关，由纪检监察机关根据实际情况审查行政机关工作人员行为是否合纪合法，是否超过正当范围，是否符合纪律条例。
二是对公民和社会组织。公民和社会组织是检察机关调查的直接对象，也是潜在的违法行为参与者和公益损害行为人，虽然检察机关调查的性质不是执法检查，但公民和社会组织同样有基于守法监督的配合义务。为最大限度地实现“公共利益的维护和法秩序的统一”目的，可以作出如下程序性安排：对不履行配合义务的公民和社会组织，检察机关可以检察建议的形式通报给行政机关，建议行政机关对拒绝配合的行政相对人开展行政执法检查，并将检查结果回复检察机关。检察机关将其纳入“行政机关依法履职修复受损公益”跟进监督的一部分，并由行政机关对这部分承担举证责任。
本文系2024年度最高人民检察院检察应用理论研究课题《检察公益诉讼调查核实权的运行障碍及化解》的阶段性研究成果。刘星，湖北省武汉市硚口区人民检察院检察长；林亮，湖北省武汉市硚口区人民检察院第四检察部副主任；李南希，湖北省武汉市硚口区人民检察院四级检察官助理。
