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浅析建立律师参与化解和代理涉检信访案件机制

时间：2018-03-31　　作者：　　新闻来源：办公室　　【字号：大 | 中 | 小】

律师参与化解和代理涉检信访是有效解决诉求信访的一种新的形式。自2015年中央政法委出台了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》规定以来，各级检察机关按照高检院的安排部署，积极开展律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，并陆续制定了相关实施办法或暂行办法，这种机制建设对于化解涉检信访矛盾，将问题解决在基层，具有很强的实践意义。本文对律师参与化解和代理涉检信访案件机制，作出以下几点思考。

   一、律师参与化解和代理涉检信访案件的理念及背景

首先，必须弄清楚什么是涉检信访，简单的说就是指诉求人对检察机关相关部门在案件或问题处理上不满，认为受到了不法侵害或不公平的待遇，从而引发上访告状的案件。律师参与化解和代理涉检信访案件，是司法改革下是一种新思维新理念,也是一种机遇和挑战，它深入推进当事人诉求的法治化，引导当事人理性维权、依法维权，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。
其次，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确作出把信访纳入法治化轨道，要求广大律师积极参与城乡居民公共法律服务，提供及时有效的法律帮助，建立律师以案释法制度，加强普法宣传教育，实行律师代理司法申诉制度，保障当事人依法行使申诉权。
第三，为提高处理涉法涉诉信访案件的法治化水平，中央政法委制定出台了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》规定，积极为律师参与涉法涉诉信访工作创造条件，实现与政法机关的优势互补、良性互动，提高依法解决涉法涉诉信访问题的能力和效果。这是司法机关对涉法涉诉信访案件在解决方式上的重大改革，也为我们检察机关服务于广大人民群众提供了工作方向。

二、建立律师参与化解和代理涉检信访案件的运行机制
在当前新形势下，检察机关引入律师作为第三方力量参与化解和代理涉检信访案件，用法治思维找出和解决涉检信访存在的症结是当务之急。

（一）建立涉检信访案件工作机制的必要性
从司法实践中来看，有当事人不服检察机关改变强制措施、起诉或不诉的；也有属于基层行政单位没有处理或对行政处理不满上门提出意见或者投诉，讨一个说法，或者虽经检察控申部门反复引导解释，效果不大，以至于“纠缠不休”，甚至影响检察机关日常接访和工作环境。如我院曾接访一名新余铁路职工范某因不满单位处理多次上访，而该患者单位已经帮助解决工伤、慢性病医保等多项困难，但是该职工却是一名离异多年的精神患者，其精神障碍令人同情又无奈。
有的当事人抱着“不吵不闹，领导不晓”，对于检察机关的处理、决定不能理解，又不能接受的。律师作为独立的第三方，可以从案件的事实、适用法律和法定程序等方面做好当事人的释法说理工作，对有明显无理的申诉，律师也可以做好诉求人心理转化工作，劝说其息诉息访。
由律师参与化解和代理，能全程为诉求人提供专业的法律指导，使涉检信访人诉求的过程符合法律规定。一方面有助于增强检察机关执法办案的公开性和透明度，促进检察机关公平公正处理涉法涉诉信访案件，避免审理时间过长、答复不确定等问题的发生；另一方面有助于充分保障诉求人的合法权益，避免因信访人不知、不懂法律提供申诉材料不齐全、不规范和超过时限等而使申诉不受理等问题的发生。

（二）建立律师参与化解和代理涉检信访相关工作机制

第一，从提高司法机关司法公信力、服务社会稳定发展的大局出发，高度重视建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访机制建设。
一是建立律师人才库和名录选拔制度。选任政治意识强，善于做群众工作的律师参与涉检信访。如选任党员律师、业务能力强的律师。二是律师参与涉检信访工作基本原则，应当坚持实事求是、以法律为准绳，客观公正；三是，律师参与涉检信访，应当坚持化解纠纷、罢访息诉为底线。三者缺一不可。
第二，设立涉检信访工作室，制定相关的工作机制。
检察机关会同司法机关、律师事务所和律师等，共同调研设立相关办公室联署办公，以及制定律师参与化解和代理涉检信访案件实施细则或办法，包括建立健全律师参与化解和代理涉检信访案件的人员选任和纪律、工作职责和范围、日常管理和值班机制、经费保障、奖惩激励等制度，确保涉检信访工作得到制度性的保障。
第三，明确律师参与化解和代理涉检信访案件的职责和种类。前者职责共有六项内容：一是对认定事实清楚、适用法律正确的，做好法律解释和息诉工作；二是对信访人诉求不属于检察机关受理范围的，引导信访人向有管辖权的机关反映；三是认为案件处理存在瑕疵，但不足以引起撤销或改变原决定的，向检察机关提出书面补正意见；四是认为原案件处理存在错误，可能引起撤销或改变原决定的，及时向检察机关提出法律意见和工作建议；五是对生活困难、符合条件的诉求人，协助申请国家司法救助；六是对符合法律援助条件的诉求人，协助申请法律援助。
律师参与化解和代理涉检信访案件的种类应当参照检察机关信访案件种类，即包括涉检信访案件和诉讼监督案件二种。其中涉检信访案件，根据高检院《检察机关执法工作基本规范》的规定，包括公民、法人或者其他有关单位通过信访渠道反映的涉及人民检察院或者检察人员的下列案件：1、不服人民检察院处理决定的；2、人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；3、人民检察院违法违规或者检察人员违法违纪的。以及还应该包括请求检察机关予以国家赔偿或赔偿监督的案件。而诉讼监督案件，是指不服公安机关刑事处理决定的案件，以及反映公安机关的侦查活动存在违法情况，要求检察机关依法实行法律监督的案件；不服人民法院生效裁判、调解书，反映审判人员在审判程序中存在违法行为；以及反映民事执行活动违法情形，要求检察机关依法实行法律监督的案件。

（三）设计律师参与化解和代理涉检信访案件保障制度

1、重视完善律师值班机制。建立律师值班制度，包括工作职责、时间和场所；设置律师接访室与心理咨询干预室，实行预约会见。
　　2、重视完善法律保障机制。做好释法劝导工作。通过摆事实、讲道理、析法理，耐心劝导诉求人息诉，仍不息诉的，可邀请相关领域专家、对方当事人、群众代表等，公开评议诉求人的诉求是否有理合法，或建议有各界人大代表参加的涉检案件听证会。
　　引导诉求人依法申诉。对诉求符合法律规定，需要向检察机关提出申诉的，律师可帮助诉求人撰写申诉材料、收集证据、接受询问，引导其依法按程序进行申诉。对贫困人员和家庭，依法纳入法律援助范围。
　　对于可能引发涉检信访重大案件的不立案、不批准逮捕、不起诉、撤案、不予确认、不予赔偿等环节，加强与律师的沟通，实行挂牌接待，既要做好诉求人的调解工作，也要做好预警接访预案，情况紧急的，先口头告知，后制作信息资料移送；对有可能越级上访的，及时报告上级院。
    对生活困难的信访人，符合国家司法救助条件的，可帮助其向检察机关申请国家司法救助；给予国家司法救助后仍有困难或不符合国家司法救助条件的，可帮助其向政府有关部门申请其他社会救助方式。
3、重视完善经费保障机制。律师参与化解和代理涉检信访案件是一项公益性法律服务工作，而律师事务所是盈利性组织，如果律师参与和代理涉检信访案件属无偿，可能在一定程度上会影响律师参与的积极性，由此，为促进案件得到依法公正处理，实现息诉息访，对于律师释法析理、提出处理建议、引导申诉等，可能产生的费用应考虑根据实际情况在检察机关工作经费中予以解决，以有效调动律师参与的主动性和积极性。

三、不断探索和完善律师参与化解和代理涉检信访机制

　以“抓源头、抓风险、抓舆论”为先导，争取在处理涉检信访的主动权。

第一，在检察机关内部，建立相关的办案风险舆情制度。一把手要亲自抓，成立以检察长任组长、分管副检察长任副组长、各业务部门负责人为成员的涉检信访风险舆情工作领导小组，及时研究解决涉检工作中遇到的问题，确保涉检信访风险舆情制度的落实。二是，建立涉检信访舆情通报机制。各业务部门应当对重、特大以上案件可能引发当事人上访的涉检舆情案件，集中通报给院涉检信访工作室。三是建立收集公安、法院及其它司法部门涉检信访信息机制，查找是否存在关于检察机关执法方面的问题。同时对案件、网络与"两微一端"等不定期排查，对倾向性、苗头性等可能发生涉检信访信息，广泛地收集整理，做到防患于未然。四是对信访隐患突出的案件，可以邀请律师提前参与，了解发展态势，掌握后续工作主动权，并协助办案部门一起作好释法说理工作。另外，注意配置相应的急救、消防器材，对有明显越级上访苗头或者诉求人有过激行为，启动预案程序，防止矛盾升级转化，确保突发事件应急处置到位。

　　第二，建立涉检信访外部防范机制，突出“防火墙”功能。召开协调联席工作会议，邀请律师共同参与敏感重大案件的涉检舆情研判，参与公开审查、公开听证等；共同制定突发事件处置预案。搭建如微信微博的交流沟通平台；邀请律师参加检察宣传工作，加强检律良性互动。

积极完善网络工作平台。向社会公开举报QQ号、微信公众号、联络电话和邮箱等，为检察机关与社会各级阶层、为律师与检察官沟通交流提供便利条件。

第三，加强监督，建立责任追究制度。一方面，对检察机关存在损害律师诉讼权利的行为，会同司法机关依法调查，对情况属实，情节严重的，依法依规处理，并把此项工作纳入检察机关年度考核范围，另一方面，对损害检律关系的案件，要及时同律师协会和司法机关联系，律师如存在违法违纪执业行为，依法处理，并通知司法机关相关单位将其依法清除律师队伍，以确保检律关系的良性互动。

【参考文献】：
{1}倪道勤：律师参与涉法涉诉信访接待工作制度的完善
{2}刘兆俊、王少军。律师如何做好涉法信访工作。中国律师。2005（12）。87-89.
{3}王怀忠：推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作的思考。（名山长安网）
{4}谷城县人民检察院：律师参与信访接待和代理信访案件的程序构建。

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